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El debate sobre la delimitación de páramos en
Colombia atraviesa múltiples dimensiones de
análisis, desde lo ambiental hasta lo ancestral,
pasando por lo económico, lo histórico y lo
cultural. En la región cundiboyacense, por
ejemplo, los páramos y sus lagunas son
territorios sagrados, origen del mundo conocido,
y relictos del conocimiento milenario del pueblo
Mhuiska.
El páramo del Sumapaz, el más grande entre los
suyos, ha sido escenario principal dentro del
conflicto por la tierra en Colombia. Fue testigo de
las luchas agrarias de principios de siglo contra
el latifundio, de la arremetida terrateniente con
apoyo de fuerzas estatales y paraestatales que
llevó a miles de familias campesinas a colonizar
sus frías sabanas, y de la respuesta popular ante
la ignominia hecha autodefensa y hecha
guerrilla.
En el páramo comenzó un capítulo de
la guerra que aún se resiste a cerrar.
Estos mismos antecedentes han hecho del
páramo un resguardo de la economía
campesina. En buena medida, el imaginario que
tenemos de campesinado en Bogotá y sus
alrededores, es la del campesino y la campesina
de páramo, de ruana, sombrero y cachetes
colorados por la brisa helada. Esa es la cultura
paramuna, con su música, comida y jerga
propia, con sus modos particulares de
organización y de trabajo, la simbiosis histórica
de la cultura indígena, de la colonización y de la
guerra.
Y ese mismo páramo, al que fueron confinados
los parias luego de robarles su tierra, un territorio
inaccesible e incómodo para los de saco y
corbata, proveedor de buena parte de la comida
que llega a las mesas capitalinas, y epicentro de
las guerras que libró el Estado, sin distinción,
contra el pueblo en rebeldía y el indefenso, se
convierte en épocas contemporáneas en un
“ecosistema estratégico” para la preservación
ambiental y la lucha contra el cambio climático,
porque sus dos principales funciones
ecosistémicas son capturar carbono y producir
agua, ni más ni menos.
El proceso de la delimitación y zonificacióni de
los páramos resulta necesario para materializar
los mandatos constitucionales, legales y
jurisprudenciales de protección de los páramos,
territorios críticamente amenazados e
intervenidos por las actividades extractivas,
ganaderas y agrícolas
(monocultivos). Entonces, la cuestión no es el
por qué sino el cómo. La delimitación no puede
presentarse como un procedimiento técnico, que
se hace a espaldas de sus habitantes y
custodios históricos, sino que debe estar guiada
por el principio de participación y la comprensión
de las múltiples dimensiones que lo atraviesan.
Vamos por partes.
El origen de la delimitación de páramos
La expedición de la ley 681 de 2001 –Código de
Minas- marcó el inicio de la feria minera en
Colombia que se tradujo en la concesión
apresurada, masiva e indiscriminada de títulos
mineros sin ningún criterio de selección objetiva,
situación que devino en un crecimiento
acelerado de la inversión extrajera directa para
el sector minero y de la participación de este
dentro del PIB nacional, especialmente a partir
del año 2007, en desmedro del sector
agropecuario y manufactureroii
.
El Código de Minas excluyó taxativamente las
zonas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SINAP) de las áreas mineras, pero dejó en el
limbo otros territorios de importancia ambiental
como los páramos, los humedales y las zonas
de reserva forestal. Esta situación, aunada a la
debilidad de la institucionalidad ambiental,
condujo a la concesión de múltiples títulos
mineros en territorio paramuno.
En 2011, la Contraloría General de la República
alertaba que 108.972 hectáreas de páramo, de
las 1’932.987 que tiene el país (y que equivalen
al 50% de los páramos del mundo), habían sido
concesionadas para la exploración y explotación
minera a través de 391 títulos minerosiii
.
La Corte Constitucional desempeñó un papel
fundamental al reconocer el déficit de protección
de los páramosiv y fijó una obligación de
protección especial por parte del Estado ante la
vulnerabilidad, fragilidad y baja capacidad de
recuperación de este tipo de ecosistema. De allí
se desprendieron una serie de mandatos al
ejecutivo, entre ellos, la urgencia de delimitar
con alta precisión técnica las áreas de páramo
en el país.
Antecedentes de la delimitación
La ley 99 de 1993 fue la primera en establecer
que las “zonas de páramos, subpáramos,
nacimientos de agua y zonas de recarga
acuíferas son objeto de protección especial”
(Art. 1). Esta ley le otorgaba competencia a las
Corporaciones Autónomas Regionales y a las
autoridades ambientales urbanas para
determinar las zonas de páramo y subpáramo,
elaborar un estudio sobre su estado actual y
formular un plan de manejo ambiental, temáticas
reguladas por las resoluciones 789 de 2002
v
,
839 de 2003vi y 1128 de 2006.
Ante la presión ejercida por organismos de
control, organizaciones sociales y
ambientalistas, por la dramática concesión de
títulos mineros en áreas de páramo, se expidió
la ley 1382 de 2010, que modificaba el Código
de Minas y que en su artículo 3° declaró
explícitamente como zonas excluibles de
minería los ecosistemas de páramo y los
humedales, entre otros, siempre que hubieran
sido declarados y delimitados de acuerdo a la
legislación vigente (Art. 3). El inciso tercero de
esta misma norma indicaba que los páramos se
identificarían de conformidad con la información
cartográfica proporcionada en el 2007 por el
Instituto Von Humboldt (Atlas de Páramos de
Colombia).
La ley 1382 fue declarada inconstitucional por
vulneración a la consulta previavii, pero la Corte
Constitucional difirió dos años los efectos de la
sentencia para no afectar la protección de estos
ecosistemas. Durante ese período se expidió la
ley 1450 de 2011, aprobatoria del primer Plan
Nacional de Desarrollo –PND- del gobierno
Santos (2010-2014), al tiempo que ordenó la
delimitación de los páramos en cabeza del
Ministerio de Ambiente, prohibiendo de manera
expresa las actividades agropecuarias, de
exploración y explotación de hidrocarburos y
minerales, en dichos ecosistemas.
Protección
de carácter inmediato que tenía como referencia
mínima el Atlas de Páramosviii mientras no se
tuviera una cartografía más detallada.
Esta norma fue derogada por la ley 1753 de
2015, aprobatoria del segundo PND de Santos
(2014-2018), cuyo artículo 173 reiteró las
prohibiciones de la ley 1450. Sin embargo, el
compromiso del gobierno con el sector
extractivo se evidenció en una excepción a la
prohibición que permitía la continuidad de
actividades de exploración y explotación minera
y petrolera cuando los contratos y licencias
ambientales hubieran sido otorgados antes de
febrero de 2010 (para minería) o junio de 2011
(para petróleo), posibilidad que la Corte
Constitucional truncó al declarar inexequible
este parágrafo mediante sentencia C-035 de
2016.
De manera adicional, el artículo 173 le ordenó al
Ministerio de Agricultura, en coordinación con
las Corporaciones Autónomas y bajo directrices
del Ministerio de Ambiente, el diseño,
capacitación y puesta en marcha de programas
de sustitución y reconversión de las actividades
productivas anteriores al 16 junio de 2011.
Asimismo, se otorgaron tres años para zonificar
y determinar régimen de usos en el área de
páramoix, contados a partir de la delimitación. El
común denominador de las leyes 1450 de 2011
y 1753 era la equiparación de las actividades
extractivas y agropecuarias, ambas prohibidas
sin ningún criterio de diferenciación.
La ley de páramos y estado actual
El 27 de julio de 2018 se expidió la ley 1930 o
ley de páramos, que suplió el vacío normativo
que existía en relación con los páramos y sus
habitantes tradicionales, definidos por la ley así:
Páramo Ecosistema alta montaña, ubicado entre el
límite superior del Bosque Andino y, si es el
caso, el límite inferior de los glaciares, en el
cual dominan asociaciones vegetales como
pajonales, frailejones, matorrales, prados y
chuscales, además puede haber formaciones
bosques bajos y arbustos y presentar
humedales como los ríos, quebradas,
arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas,
entre otros.
Habitantes
tradicionales
de páramo
Personas que hayan nacido y/o habitado en
zonas de los municipios que hacen parte de
las áreas delimitadas como ecosistemas
páramo y que en la actualidad desarrollen
actividades económicas en ecosistema.
La ley consolida la competencia del Ministerio de
Ambiente para delimitar los páramos a escala
1:25.000 apoyándose en el Instituto Von
Humboldt. El artículo 4 señala que los páramos
delimitados con anterioridad a la expedición de
la ley mantendrán su delimitación. A julio de
2018, el Ministerio de Ambiente informó que 30
de los 37 páramos existentes en el país habían
sido delimitados.
La ley de páramos amplía el listado de
actividades prohibidas en páramo (Art. 5),
adicionando actividades como la expansión
urbana y suburbana, la construcción de nuevas
vías, la introducción y manejo de organismos
genéticamente modificados, las quemas y las
talas. Además, a diferencia de las normas
anteriores, establece un criterio diferenciador de
las actividades agropecuarias, indicando que se
prohíbe el uso de maquinaria pesada, así como
la fumigación y aspersión con químicos.
A su
paso, el artículo 10 permite actividades
agropecuarias de bajo impacto, mientras que las
actividades de alto impacto y las de los
pequeños mineros artesanales desarrolladas
con anterioridad al 16 de junio de 2011 tendrán
que someterse a programas de sustitución (con
término de 20 años) y reconversión (con término
de 10 años). Estos artículos abren un campo de
disputa sobre lo que se considera como
actividades agropecuarias de alto o bajo
impacto, estándar que no es definido por la ley y
sobre el que debe formularse una propuesta
desde las organizaciones campesinasx
.
La ley también dispone la elaboración de Planes
de Manejo Ambiental con participación
ciudadana y enfoque diferencial, en un plazo de
cuatro años a partir de la delimitación, y con un
horizonte de implementación de diez años.
Un
proceso de saneamiento predial de cinco años.
Y la implementación de estrategias diferenciales
para los habitantes tradicionales de páramo.
teniendo en cuenta la caracterización y el
análisis de uso, tenencia y ocupación del
territorio.
El páramo de Sumapaz, el dilema de la
participación
Antes de la expedición de la ley de páramos, el
Ministerio de Ambiente mediante resolución
1434 del 14 de julio de 2017 delimitó el páramo
de Cruz Verde - Sumapaz, estableciendo un
polígono de 315.065 hectáreasxi. Esta área,
delimitada por cartografía elaborada por el
Instituto Von Humbolt a escala 1:25.000,
involucra a 25 municipios de los departamentos
de Cundinamarca, Huila y Meta y el Distrito
Capitalxii
.
El colectivo Territorios de Paz –Terrepaz-, en
atención a las preocupaciones manifestadas por
líderes y lideresas de la región, se ha propuesto
hacer una veeduría sobre el proceso de
delimitación del páramo propiciando espacios de
formación y organización en torno a este. La
principal conclusión hasta el momento es que el
proceso de delimitación se hizo sin ninguna
participación de las comunidades de la provincia
del Sumapaz. La mayoría de la población
desconoce la normatividad y la propia existencia
de la resolución de delimitación. Sólo de cara al
proceso de zonificación se han convocado a
reuniones informativas en los municipios.
Lo anterior se corrobora con la respuesta
otorgada el 26 de octubre de 2018 por el
Ministerio de Ambiente a una petición construida
por Terrepaz y elevada a través del senador
Julián Gallo del partido FARC, según la cual la
delimitación del páramo de Cruz Verde –
Sumapaz se habría realizado de conformidad
con los estudios remitidos por la Comisión
Conjunta del Corredor de Ecosistemas
Estratégicos de la Región Central de la
Cordillera Oriental – CEERCO, sin que existiera
ningún proceso de participación comunitariaxiii
.
Lo anterior resulta preocupante si se tiene en
cuenta la cantidad de hectáreas que fueron
delimitadas como páramo en varios de los
municipios de la provincia y que representan un
alto porcentaje de su territorio, como se puede
ver a continuación:
Municipio Área (ha)
Delimitada
Área Total
del
municipio
(ha)
Porcentaje
delimitado
del
municipio
Cabrera 17,216 42,000
aprox.
40%
Pasca 11,436 27,000
aprox.
42%
San
Bernardo
10,833 24,701 43%
Arbeláez 1,695 14,246 11%
Venecia 1,059 12,220 8%
Por tanto, el Ministerio de Ambiente ha hecho
caso omiso a las orientaciones dadas por las
altas cortes en relación con el proceso de
delimitación de páramos, y que tuvo como
consecuencia la anulación de las resoluciones
que delimitaron los páramos de Santurbán y
Pisba. En el primer caso, fue la Corte
Constitucional la que mediante sentencia de
tutela 361 del 30 de mayo de 2017xiv declaró
vulnerado el derecho fundamental a la
participación y le otorgó un año al Ministerio de
Ambiente para expedir una nueva resolución de
delimitación del páramo de Santurbán, que fuera
producto de un proceso garantista de
participación, que entre otros aspectos
incluyera: mecanismos efectivos de
convocatoria de todos los actores involucrados,
una fase de información con acceso a los
documentos técnicos, un proceso de
concertación en torno a las alternativas de
delimitación, y un plazo razonable para formular
observaciones frente al proyecto de acto
administrativo, que sean atendidas
explícitamente en la decisión final.
En aplicación de este precedente, el 09 de abril
de 2018 el Tribunal Administrativo de Boyacá
fallóxv una tumbando la delimitación del páramo
de Pisba y otorgando idéntico plazo para que el
Ministerio de Ambiente expidiera una nueva
resolución en el marco de un “procedimiento
previo, amplio, participativo, eficaz y
deliberativo”. Además, esta sentencia constituye
un hito al declarar al páramo de Pisba como
sujeto de derechos.
A pesar de que la sentencia de la Corte
Constitucional fue expedida con anterioridad a la
resolución 1434 de 2017 que delimitó el páramo
de Cruz Verde – Sumapaz, sus reglas no fueron
aplicadas, como esta misma entidad lo
reconoce.
En este caso, la participación plantea varios
retos a futuro, empezando por preguntarse si las
comunidades están actualmente en la
capacidad real tener una participación activa y
cualificada. Es preciso que las comunidades se
encuentren y tomen una decisión informada
frente al proceso de delimitación.
En ese sentido, el pasado 31 de marzo se dieron cita en Fusagasugá varias organizaciones y comités ambientales de la provincia para definir un plan de trabajo. Como conclusiones se resalta la necesidad de iniciar un proceso pedagógico en los diferentes municipios, la realización de un diagnóstico por veredas que parta por identificar la población que habita el área delimitada, y la interlocución con la recién creada Mesa Nacional de Páramos que tuvo su segunda asamblea dos días antes en Socha (Boyacá). Para las gentes de a pie, el páramo no es un ecosistema “estratégico” sino un territorio de agua y vida. La delimitación debe llevar a un debate profundo sobre la autonomía y la responsabilidad que esta implica. La legitimidad de exigir un ordenamiento comunitario del territorio parte de una reflexión autocrítica sobre las prácticas productivas y llegar a acuerdos que permitan la supervivencia de la economía campesina al tiempo que se preservan los ecosistemas. Una vez más la consigna que se canta es #NuncaMásSinNosotroas.
NOTAS:
i En términos sencillos, la delimitación es el proceso
a través del cual se define una determinada área
como páramo, de acuerdo a parámetros técnicos,
económicos, sociales y ambientales. La zonificación
es un momento posterior en donde se determinan los
usos del suelo, clasificando las áreas de
preservación, restauración y uso sostenible, y
formulando un plan de manejo.
ii
“Minería en Colombia, Institucionalidad y territorio,
paradojas y conflicto”. Informe de la Contraloría
General de la República, noviembre de 2013.
Disponible en:
https://redjusticiaambientalcolombia.files.wordpress.
com/2014/01/mineria-en-colombia-contraloria-volii.pdf
iii
“Hay 391 títulos mineros en áreas de páramos”,
Observatorio de Conflictos Mineros en América
Latina, 13 de julio de 2011. Disponible en:
https://www.ocmal.org/hay-391-titulos-mineros-enareas-de-paramos/
iv Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016.
MP. Gloria Estella Ortiz Delgado.
v Ordenaba elaborar un estudio sobre el estado
actual de los páramos de su jurisdicción.
vi Establecía los términos de referencia para la
elaboración del Estudio sobre el Estado Actual de
Páramos (EEAP) y del Plan de Manejo Ambiental
(PMA).
vii Sentencia C-366 de 2011. Los efectos de la
declaración fueron diferidos por el término de dos
años.
viii Cartografía adoptada por el Ministerio de
Ambiente mediante la resolución 397 de 2011.
ix Los lineamientos para la zonificación y régimen de
usos, y para los programas de sustitución y
reconversión de las actividades agropecuarias, se
adoptaron mediante la Resolución 0886 de 2018 del
Ministerio de Ambiente.
x Varias de los debates presentados en el presente
artículo son resultado de un conversatorio
organizado por Terrepaz el 05 de marzo de 2019,
resaltando las intervenciones de Daniela Rojas y
Sergio Martínez.
xi El 44,8% (141.282 hectáreas) se encuentran en
jurisdicción del Parque Nacional Natural del
Sumapaz.
xii Bogotá D.C.; Cundinamarca: Arbeláez, Cabrera,
Caqueza, Chipaque, Choachí, Fusa, GUayabetal,
Gutiérrez, La Calera, Pasca, San Bernardo, Sibaté,
Soacha, Ubaque, Une, Venecia; Meta: Acacías,
Cubarral, El Castillo, Guamal, Lejanías, Mesetas y
Uribe. Huila: Colombia.
xiii Oficio radicado N° 29128. El Ministerio de
Ambiente se excusa en que las reglas de la Corte
fueron emitidas con posterioridad a la delimitación,
afirmación contraria a la realidad que se desvirtúa
con la simple constatación de sus fechas de
emisión.
xiv MP. Alberto Rojas Ríos.
xv Expediente: 15238 3333 002 2018 00016 01.
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